행정상 제재의 실체적 요건에 관한 고찰 - 행정법의 총합적 해석을 토대로

• Published in: 입법학연구 Vol. 22; no. 1; pp. 93 - 125
• Main Author: 김용욱
• Format: Journal Article
• Language: Korean
• Published: 한국입법학회 28.02.2025
• Subjects: 법학; 행정의 실효성 확보수단; 제재처분; Restrictions on participation in bids; 과태료; Sanctions; 제재부가금; 행정질서벌; Administrative penalties; 행정형벌; 국가연구개발혁신법; Sanction surcharges; Interpretation of Administrative Law; 입찰참가자격제한; 행정법 해석; National Research and Development Innovation Act; Means of ensuring the effectiveness of administration
• ISSN: 1229-9251
• DOI: 10.31536/jols.2025.22.1.004

그간 행정법학은 행정상 제재처분을 포함한 침익적 행정처분이 논의의 핵심이 었고 행정기본법은 제재처분의 개념정의를 별도로 두었다. 그럼에도 행정상 제재 처분의 실체적 내용요건에 관한 일반논의는 미약한바, 이는 행정처분의 종류 및 요 건을 규율하는 개별행정법령이 너무 많기 때문이다. 행정법학 도그마틱의 발견을 위해서는 무엇보다 “실정법 및 행정실무에 대한 귀납적 분석”이 필요한바, 이는 “개별행정법령의 총합적 해석”이다. 최상위 범주인 행정의 실효성 확보수단은 다양한 성격의 집합체이다. 원상회복명령 및 행정상 강제는 의무위반행위로 창출된 현재의 위법상태에 대한 시정을 목적으로 하기에 행정상 제재와는 성격이 다르며 경찰책임의 성격을 가진다. 광의의 행정상 제재는 ①행정형벌, ②범칙금, ③행정질서벌, ④협의의 행정상 제재(영업취소나 입찰참가제한 등)로 구분되는바, 이들은 기본적으로 과거의 행정상 의무위반행위에 대한 징벌적 제재라는 점에서 공통되므 로 형사법리가 그대로 적용되거나 종류별 특성을 고려하여 완화 적용되는 것으로 보아야 하며, 특히 협의의 행정상 제재처분에 대해 경찰책임의 성격으로 보아 책임 주의의 예외라 하기보다는, 이 역시 기본적으로 헌법상 책임주의의 지배를 받는다 고 함이 타당하다. 협의의 행정상 제재처분의 실체적 내용요건은 일단 개별법령상 요건규정의 총합적 해석을 통해 고의‧과실 등 주관적 요건이나 법익침해 등 결과요 건 등을 도출할 수 있으며, 이에 더해 당사자 이익을 고려한 보충적 해석이 필요하 다. 大法院의 입장에 대해 견해가 분분하나, 결국 실체적 내용요건으로 실정법상 요건규정과 무관하게 과실요소인 정당한 사유를 언제나 요구하므로, 해석을 통해 책임주의의 지배를 관철한 셈이다. 다만, 양벌규정에 있어 협의의 행정상 제재처분 은 행정형벌과는 달리 직원 등이 의무위반행위를 하였더라도 언제나 사업주만 부 과대상이 되므로 선임감독상 고의‧과실 및 양벌규정의 존재여부와 관계없이 당연 히 사업주가 책임을 져야 한다. 다만 이 경우에도 직원 등이 고의‧과실 등 실체적 내용요건을 갖추어야 한다(判例 반대). 이러한 직원 등에 대한 무과실책임(결과책 임)적 성격은 大法院이 협의의 행정상 제재처분에 대해 –실질은 아니나- 외형상으로는 객관책임적 형태로 판시하여 온 주된 원인이 되었다.